2020歐中關係總結與2021展望

分析 10.01.2021


歐中關係2020以惡化開局,以“緩和”結尾。一、從歐洲角度來看,去年初爆發的新冠病毒疫情,讓歐盟國家認識到歐洲經濟在產業鏈和供應鏈上對中國的嚴重依賴,開始著手減少特別是在具戰略價值的產品方面對中國的依賴。隨著美國川普政府持續施壓歐洲各國排除中國華爲5G技術項目,限制中國投資歐洲,以及與美國一道制裁中國,歐盟多個成員國拒絕了華爲5G技術,並加強了對外國投資的管控與限制。香港國安法實施後,歐盟成員國采取了各種反制措施,包括限制出口。在中國將香港的選舉推遲一年之後,德國中止了與香港的引渡協議。美國在對抗中國上為歐洲起了帶頭作用。


隨著疫情的延續,中國經濟的適度“恢復”,以及歐洲下半年因疫情封城所導致的經濟再度下滑,加上英國脫歐在即,歐盟“迫切”希望與中國完成拖延了7年之久的中歐投資協議談判。儘管美國的阻礙和壓力,歐盟仍然如期與北京簽訂了這項投資協議,以體現歐盟的自主和獨立外交意圖。歐盟不甘心在美國和中國的競爭之間只是作爲一枚“棋子”,而是決心要成爲一名“棋手”,扮演美中兩極之外的重要一極。


二、從中國角度來看,首先,新冠病毒疫情的爆發,既給中國帶來巨大損傷,但也提供了發展“機遇”,甚至體現了中國制度模式的“優勢”。疫情在歐洲蔓延後,北京一直試圖利用提供醫療物資和派遣衛生隊等來提高其在歐洲各國的形像和影響力,以降低國際社會對中國在防疫上嚴重失誤所帶來的負面印像。這確實一時讓一些東歐和南歐國家(如意大利和埃爾維雅)“感激涕零”,但也引起歐盟的高度警惕。


其次,由於對美國制裁和歐洲反對聲音的焦慮,中國在外交言論上顯得焦躁不安,乃至粗暴張狂,引發歐洲國家的不滿和歐中關係緊張。北京有名的“戰狼外交”讓連歐盟裡被視為對中國比較友好的國家,也在香港、新疆穆斯林少數族裔再教育營與臺灣等議題上開始效法美國,予以譴責和制裁。戰狼外交典型的事例有:中國駐法外交官發表批評法國抗疫的不實信息,駐德大使以抵制購買德國汽車警告不得排斥華為參與5G建設的言論,以及外交部長王毅毅警告挪威不能把諾貝爾和平獎頒給香港示威者,並威脅恐嚇正在台灣訪問的捷克參議院議長韋特齊要「付出沉重代價」等。中國戰狼式外交,促使歐洲國家和中國漸行漸遠,失去互信。可以說,2020 是中國外交在歐洲撞灘擱淺的一年,也是中歐在價值秩序領域爭鬥加劇的一年。儘管,中歐峰會等機制尚能運轉,中歐投資協議也原則性達成。


歐盟對華戰略的基礎


歐盟至今爲止的對華政策的形成,基於如下的戰略考量與地緣背景:一、對華策略理念:既互相對抗,又互相配合/合作。中國在治理、價值秩序和多邊主義等問題上既是歐盟系統性的競爭對手,又是可以合作的夥伴。就氣候保護和其他未來問題而言,中國是歐盟的重要伙伴。但在商業和技術領域,中國是歐盟的競爭對手。譬如:中國和歐盟均“共同努力保護氣候”。中國和歐盟簽署並批准了2015年《巴黎氣候協定》。該協議是打擊人為氣候變化的一個裡程碑。在合作方面,歐盟和中國的大學之間還有密切的交流。根據DAAD的數據,2017年有86421名中國人在歐盟國家學習。近年來,在中國的德國學生人數急劇增加:2016年有8145名德國學生被中國大學錄取,而2000年只有200名。另外,歐盟議會和中國人大之間也定期進行交流。自1980年以來,歐洲議會(EP)和中國全國人民代表大會(NPC)各代表團至少每年舉行一次雙方議會間的會議,儘管中國人大不是民選的議會。


二、地緣經濟背景:歐盟、中國和美國是世界三大經濟體。中、美和歐盟分別占2017年全球國內生產總值的16%。歐盟和中國的日貿易額約為10億歐元,是彼此重要的戰略市場。中國是歐盟最重要的貿易伙伴,尤其是在進口方面,歐盟所有進口的五分之一來自中國。


德國聯邦政府關於歐盟對華策略的解讀

歐盟委員會和歐洲對外行動服務處,將中華人民共和國視為合作伙伴,競爭者和系統競爭對手。歐盟希望在氣候保護等區域和全球問題上擴大和深化基於伙伴關系的合作,更好地為經濟和技術競爭做好准備,使其更加公平,並反對中國試圖建立國際公認的國際法標准,包括在人權領域的傷害或移動。德國政府希望中國承擔與其經濟和政治分量相稱的國際責任。這意味著,加強基於規則的國際秩序,包括基於規則的貿易秩序及其多邊機構。 德國政府呼吁中國政府對在聯合國框架內維持和平與安全作出更多承諾。除其他事項外,這還包括更願意融入常規和核軍備控制制度,並尊重既定的國際法,包括《聯合國海洋法公約》。德國還呼吁中國以世界貿易組織(WTO)為中心,加強對開放市場和基於規則的多邊貿易體系的承諾,以有效彌補在處理國家補貼、國有企業或強迫技術轉讓方面存在的監管空白。德國政府總理默克爾及其團隊是促成中歐投資協議如期達成共識的關鍵,是其堅持與中國“接觸”(而不是對抗甚或脫鈎)政策的强調與延續。


2021歐盟對華政策展望


2021年1月1日,葡萄牙接棒德國,開始擔任為期半年的歐盟輪值主席國。葡萄牙接棒這半年期間,歐中關係可能會更趨“緩和”。葡萄牙與中國關係向來密切,也是歐盟國家中最爲“親中”的一個國家之一(除了匈牙利、意大利或希臘外)。葡萄牙在任輪值主席國期間,將致力於提升歐盟的戰略自主地位,以及盡快啟動歐盟與美國新一屆政府對話。葡萄牙還計劃在5月舉辦“歐盟-印度峰會”,討論雙邊自由貿易協定問題,6月還將舉辦“歐盟-非盟峰會”。歐盟27國期望在國際上多培養幾個其他的合作伙伴,以強化歐盟自己的戰略自主。葡萄牙作為輪值主席國的第一要務,即是盡快啟動歐盟經濟復蘇計劃,創造更多就業機會,進一步提升經濟增長的韌性與可持續性。今年要確保歐盟7500億歐元復蘇計劃第一階段10%的救援計劃實現落地。這可能讓中國在其中扮演“更重要”的角色,特別是在葡萄牙輪值期間。再加上川普總統即將卸任,入主白宮的美國民主黨總統當選人拜登對歐盟會客氣和友好些,對中國的政策短期內不會有明朗的表現,葡萄牙在處理歐中關係上想必會更爲溫和與親近。即使在中國和美國的競爭越來越激烈的背景下,去年12底歐盟與中國還是簽訂了引起很大爭議的歐中貿易原則性協定。這在一定程度上,為葡萄牙掃清了一些障礙。不過,重創歐盟經濟的疫情加劇了歐盟內部的分裂,使歐盟國家在諸多(包括中國)議題上不易達成一致意見和共識。但中歐投資協議的達成,卻得到了歐盟27個成員國一致的同意,是一個非常特別/例外的現象。這説明,在經濟遭受重創的情況下,歐盟急需得到中國的支持和參與,與中國保持密切的經貿往來,為提振歐洲經濟助力。


對於“中國-中東歐國家合作機制”(17+1)論壇/峰會,北京保持高度興趣與持續的期待,但歐盟內部卻對此存在擔憂與疑慮,儘管中東歐一些國家將其視爲可持續發展的“機會窗口”。在歐洲,該論壇被看做是對歐洲的一個戰略挑戰,或一個“空殼”,是中國“一帶一路”倡議下基礎設施建設的輸出渠道。按專家的話來説,這種將“17+1”機制視為一個有影響力的框架的觀點在布魯塞爾引起了恐慌,歐盟官員將這個論壇看做是“分裂歐洲”的努力,即中國對中東歐國家的投資正在分化歐洲。因而,北京正努力敦促歐盟放棄這種心態和戒心,强調2019年中國在歐洲的外國直接投資僅有3%左右流入中東歐國家,其余均去往西歐國家。


2021值得關注的一些節點

歐中關係2020以惡化開局,以“緩和”結尾(如中國和歐盟領導人共同宣布完成中歐投資協定談判)。新冠病毒流行、香港國安法施行、美中衝突、美國內政(川普對華强硬政策、拜登當選)等是影響歐中關係的重要因素。


歐盟與美國在對華策略上有分歧,歐盟內部缺乏統一的聲音,以及歐中共同關心議題和利益等等,亦是影響歐中2020及2021年關係發展的重要因素。歐盟在美國和中國之間戰略的轉變,即不再做美中競爭之間的棋子,而是要做棋手,對美中兩國分別采取既競爭又接觸的策略,不卑不吭,旗鼓相當。歐盟(特別是德國)原則上反對美國對中國采取的極限施壓、把北京當作敵人應對的做法,仍認爲競爭中的“接觸”是恰當的對華策略。近年來,在美國對華戰略的轉變下,歐盟對中國的戰略也發生轉化,越來越強調中國是系統性戰略競爭對手,但仍不放棄與中國在各個領域的接觸與交往,特別是經貿往來。中國市場仍然是吸引和牽制歐洲的主要因素。歐中投資協議的簽署,可以看作是歐盟對美國意願的一種“無視”(據稱拜登團隊曾敦促歐盟不要與中國簽訂該投資協議),即歐洲自主意識的體現。


“中國與中東歐國家合作機制”(17+1)會繼續存在甚至進一步加深,比如今年雙方或許會以舉行視頻會議的方式進行互動。但歐盟要求各成員國在對華政策上要有一致的聲音,並對17+1峰會持懷疑態度,讓這一機制可能受到一些影響。也就是說,歐盟可能插手中國與中東歐16國之間的互動。“歐中峰會”與“17+1論壇”之間存在衝突的地方。歐盟注重歐中峰會機制,擔憂中國與東歐及其他歐盟國家的互動機制會分化歐盟成員國之間的關係,以至於使歐盟在對華策略和行動上難以達成一致共識和發出一種聲音。


今年葡萄牙接棒德國開始擔任為期半年的歐盟輪值主席國,核心任務是防疫和恢復經濟。葡萄牙與中國一直以來親密的關係值得外界注意,其在輪值期間的運作可能對歐中關係進展產生有利於北京的影響。


2021中歐關係的發展也必會受到美國新任總統拜登對華新政的影響。拜登表示,他將依靠廣泛的國際聯盟來帶動中國改變其做法。“最好的中國戰略是使我們的每個盟友加入戰略”。針對川普發起的關稅戰,他不打算立即取消對中國產品的特別關稅,而是讓其暫時生效。他尤其關注盜竊知識產權、以低於生產成本的價格出售商品以及國家對公司的非法補貼。拜登希望通過有針對性地增加投資來使美國公司在與中國的競爭中更具競爭力。他還強調能源、生物技術和人工智能等未來行業的重要性。在地緣政治(包括南海和台灣)、香港、新疆和西藏等人權人道問題上,拜登政府將做出一些與川普對華政策不同的調整,即在人權問題上加大對北京的壓力和制裁,在南海和台灣問題上至少是暫時保持現有的政策,但不會再過度地刺激北京,同時視中國的舉動而制定相應的對策。


拜登政府的“對華新政”勢必影響歐洲國家的態度與行爲。歐盟及其主要成員國已表示,歡迎和期待與美國新政府聯手,共同采取措施和達成共識來應對中國的崛起與挑戰。接下來,就要看西方跨大西洋聯盟是否能夠真正重新組合起來,形成一個統一的步調、發出同一個聲音去跟中國較勁。


10.01.2021